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俄罗斯电力改革失败对我国电力改革的启示



来源:电力工程学院    作者:电力工程学院    发表时间:2013-06-01 09:00:00
    

  俄罗斯此次电力改革的失败,给我国的电力改革带来很大的启示,俄罗斯与我国有很多相似之处,同样是处在经济较快发展阶段,同样存在地区资源分布不均衡、发展不平衡现象,同样存在电价水平低、交叉补贴严重的历史遗留问题等。俄罗斯电力改革给我国进一步深化电力体制改革带来许多有益的启示。


  电力改革是一项系统工程,需要政府主导、多方参与开展顶层设计,统筹规划、配套推进、及时改进。从改革推进形式上看,俄罗斯电力改革之所以能够按计划推进,主要在于三点:一是以总统为首的坚强领导,各利益主体的充分参与,形成基本共识的改革,并立法推进,改革执行力强;二是重视顶层设计,统筹规划政府转变职能、行业重组、市场建设、电价放松管制、监管规则及相关法律法规等各方面统筹推进的步骤和配套措施,形成系统清晰、具有操作性的改革步骤;三是国家在改革推进过程中始终保持控制力,并及时根据改革中出现的问题进行完善调整,仅俄罗斯的《电力法》自2003年以来就进行了5次修订。


  与俄罗斯相比,当前我国经济发展速度快、经济结构转型进入关键期,深化电力改革必须详细制定顶层设计方案,并建立及时评估、完善调整改革方案的工作机制,确保改革有效推进。


  放松竞争环节的电价管制是电力改革的核心,需要在用户、电力企业利益之间寻求平衡,采用渐进式改革模式。电力行业引入竞争机制,目的是建立能够反映实际成本的定价机制,合理引导电力供需行为,因此放开政府对电价的管制是前提。


  俄罗斯政府考虑到历史形成的电价欠债问题严重,采用了渐进式改革方式,通过逐步放松政府对电价的控制力,实现电力行业向自由竞争市场的过渡。俄政府制定了2007年开放5%?10%电量开始、每隔半年增加5%?10%的开放计划,并根据电价上升的程度,适度调整放开程度,保留国家在特殊时期(如在电力短缺或紧急安全状态时)对电价的控制力,在促进电力投资和保护用户利益之间寻求平衡。我国电力改革也存在电价水平低、交叉补贴严重、部分用户支付能力弱等问题,深化电力改革需要以电价改革为核心,制定渐进式改革方案,既要推进政府放松电价管制,又要避免电价大幅度波动。


  电力行业结构重组是电力改革的重要手段,核心是将竞争性业务和非竞争性业务独立。俄罗斯电力改革以市场化和私有化为目的,是世界上最激进的电力改革,对不同环节业务进行了拆分,形成较为分散的组织架构,有利于在不同企业实施不同程度的私有化。从市场化角度看,将竞争性业务和垄断业务分开是俄罗斯电力企业重组的核心,输电、配电、调度均被列为垄断业务。改革过程中,俄罗斯通过整合中央资产和地方资产,分别成立了全国性的输电公司、配电公司和系统调度公司。重组4年后,输电公司和配电公司又实施管理权合并,说明垄断业务一体化,不仅不影响市场竞争效率,而且可以通过企业内部协调和资源共享,提高垄断业务的运营效率、降低成本。俄罗斯在制定改革方案时也曾指出,未来为了保障电力系统安全,可以考虑将系统调度机构与联邦电网公司合并。


  我国目前也存在对输配电体制、电网和调度体制实施分拆的观点。从促进电力市场竞争的角度看,输电、配电、调度都是为市场竞争提供载体和平台管理的中立机构,实施一体化管理更有利于各电压等级电网之间的协调发展、系统的安全运行,促进市场竞争范围的扩大。深化电力改革应该以“放开两头、监管中间”为目标,逐步开放用户选择权,培育独立售电公司,实施配售电业务分离,建立自由竞争的批发电力市场和零售市场。